大法官釋憲與公投效力的基礎介紹 （中）
◆公投制度
公投制度的原則與界線、問題
當代民主制度中，為了補充代議民主裡公民常僅從「選舉」一途參與政治的不足、對政治人物的信任度低等等因素，有許多相關的制度興起。其中，公民投票就是一環，讓人民針對「事」也可表態，而不僅限於人。
不過，在引入公民投票制度之初，就有關於這個制度許多正反面的討論。舉例於下表：
在考慮人民參與提升是當代趨勢，許多國家採納了公民投票制度，來「補充」代議制度。當代民主制度因為現實上難以完全採行直接民主，仍以代議制度為基礎，而公民投票是補充代議制度，而非取代。進而，真正的問題毋寧是如何設計妥善的公投制度，從事項範圍、程序到效果，使制度「趨吉避凶」。
比如，公投是否應該在事項上設下界線？舉例而言，有人認為太過專業的科技事項不宜由公投決定，像是某造成污染的物質濃度達到多少ppm算是違法，交給大眾決定大家很容易就覺得不合理。台灣的公投法則是在第2條第4項指出「預算、租稅、薪俸及人事事項」不得作為公民投票之提案。
另外，相關討論中，最嚴重的問題之一在於，「少數權利」太容易在多數決中犧牲，為什麼要讓少數人的權利由多數人決定？多數決是否有其界線？一方面，少數的訴求難以獲得普遍認同，另一方面，公投過程的表態與對立對於少數群體的傷害也是必須考量的因素。許多國際上的討論、學說以「多數暴政」形容少數權利公投。翻開我國的公投法，第1條第2項就說「公民投票涉及原住民族權利者，不得違反原住民族基本法之規定。」代表立法時，某種程度上是有意識到「少數權利不能隨便拿來多數決」這件事的。但除了排除原住民族權利的規範外，目前的公投法就沒有其他的機制了。這類狀況並非沒有篩選可能，但公民投票提案的事前審查權限恐怕涉及言論自由與創制權的限制，設計上仍要非常小心。
又比如，既然公民投票決定了特定的政策或法律方向，如果法律是規定行政或立法只能照做，結果實施後造成許多問題，究竟該由誰來負責？從而，以責任政治的角度也是容有討論空間。
不過，公民投票作為直接民意的展現，在重大爭議政策的推行上，可以反映、取得高民意正當性，理想上也可以在過程中讓人民更理解相關議題，是協助促進思辨、鞏固民主社會的制度。當然，前提是人民有充分而多元的資訊做判斷。
以上，我們可以看見的是，設計完善的公投制度有其重要性。
台灣之發展
台灣在2003年底公布施行公民投票法，但因為過高的門檻被譏為鳥籠公投，並有公投審議委員會的設置，直至近期的公投法修正，將門檻下修，才有今年「百花齊放」的十案公民投票。
事實上，今年的編號從7開始，是因為2003年至今也只有6案。關於新舊公投法的比較，現行程序的說明，以及外國制度怎麼做，詳細資訊可以參考這裡。其中也有提及如何提案、成案的要求，本文因為篇幅限制，考量當前問題，請有興趣的讀者再行參考。
公投種類
依據現行的公投法，可以首先區分「全國性公民投票」以及「地方性公民投票」。
全國性公民投票，依公投法第2條之規定，包括：
一、法律之複決。
二、立法原則之創制。
三、重大政策之創制或複決。
以及憲法的修憲複決。
同條也規定了地方性公民投票適用的事項：
一、地方自治條例之複決。
二、地方自治條例立法原則之創制。
三、地方自治事項重大政策之創制或複決。
所謂「法律／地方自治條例之複決」，指的是已經有法條在那裡，現在由公民投票決定「不要了」。「立法原則之創制」指的是沒有規範的東西，公民要求立法。至於為什麼是原則之創制，是因為立法技術仍有一定專業，還是由權責機關依照通過的原則擬定法條為宜。「重大政策之創制或複決」則是針對不是法規範的重大事項做討論。例如要不要有核四這種就屬於政策。
這些分類的重要目的之一在於不同類別有不同的效力。本文想提出的一點是，今年的相關公告，各個提案究竟屬於什麼類別，中選會似乎未特別自己標明分類，而是寫在提案人自己的提案說明當中。
公投通過之效力
首先，先說什麼是通過的公投案，依據公投法第29條是「有效同意票多於不同意票」，且「有效同意票達投票權人總額1/4以上」，任一條件沒有滿足，就是不通過。
相較於過去的公投法設下了「高投票率」的門檻，過去反對特定提案者只要不投票就可以抵制，新的公投制度捨棄了投票率的設計。
那麼重點就是，通過的公投案到底有什麼效果？這規定在公投法第30條第1項：
公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：
一、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。
二、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。
三、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。
四、依憲法之複決案，立法院應咨請總統公布。
如果看到法條頭很痛，那我們簡單用表格整理這條文規定的效果：
並且，提案人之領銜人對新法立法結果覺得不符合公投案時，可以聲請司法院解釋：
立法院、直轄市議會或縣（市）議會依第一項第二款制定之法律或自治條例與創制案之立法原則有無牴觸發生疑義時，提案人之領銜人得聲請司法院解釋之。
另外，也設定了「民意鎖定兩年」的效果：
經創制之立法原則，立法機關不得變更；於法律、自治條例實施後，二年內不得修正或廢止。
經複決廢止之法律、自治條例，立法機關於二年內不得再制定相同之法律。
經創制或複決之重大政策，行政機關於二年內不得變更該創制或複決案內容之施政。
在此可能會有疑問，如果新法違憲呢？違憲疑慮時，走的當然還是司法院大法官解釋的救濟途徑，而就算有民意鎖定，憲法依然比較大。具體而言，民意鎖定也只拘束立法和行政機關，不包括司法院大法官；因此，依照公投通過的創制之立法原則所立的新法，還是有可能被大法官宣告違憲。這在本文後面也會討論。
總之，本次通過的主文如下：
〖第10案〗
「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合」
〖第12案〗
「你是否同意以民法婚姻規定以外之其他形式來保障同性別二人經營永久共同生活的權益？」
這兩案的提案理由書中，提案人都指出是「立法原則之創制」。雖然第10案是否真為創制，可能有討論空間，總之，目前都將兩案以「立法原則之創制」處理了，依照公投法規範，就是行政院要在三個月內提出草案送立院，立院下一會期休會前完成審議程序。立法完成後，如果提案人之領銜人對於新法有沒有符合公投案有疑義，可以聲請司法院解釋；並且，該立法原則依公投法立法院不能變更，新法兩年內不能修正或廢止。
